隨著國家對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的重視，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的設(shè)立、運(yùn)營和發(fā)展也顯得至關(guān)重要。然而，目前有些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所卻存在著業(yè)務(wù)量少甚至難以為繼的窘境。如何提高交易所業(yè)務(wù)量、如何在交易所的公益性與生存之間做平衡、如何解決政策的突破和法律的滯后問題，都在某種程度上決定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的未來

　　法治周末見習(xí)記者 辛穎

　　不久前，武漢市江夏區(qū)金口街道艾嶺村村民委員會將約137畝耕地和80畝荒地的土地承包經(jīng)營權(quán)成功出租，這個為期16年的出租合同就是在武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的幫助下促成并簽訂的。這也是武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站上最近的一筆成交公告。

　　自2008年全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都設(shè)立之后，越來越多的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易開始在全國各地的交易所內(nèi)公開進(jìn)行。

　　2015年1月22日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件——《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(下稱《意見》)，肯定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中的作用。

　　《意見》指出，近年來，隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務(wù)。

　　但法治周末記者在采訪中了解到，各地不少產(chǎn)權(quán)交易所在運(yùn)行中也同時存在著種種難題。

　　“我們現(xiàn)在的運(yùn)行確實存在一些困難，既沒有政府的資金補(bǔ)助，對產(chǎn)權(quán)交易提供的也是公益性的免費(fèi)服務(wù)，目前的維持主要是依靠啟動資金，我們也正在努力爭取一些政策上的扶持。”天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易部部長周韋華在接受采訪時告訴法治周末記者。

　　作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所下一步應(yīng)該怎么走，至關(guān)重要。

　　“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)益。”《意見》中也有如此表述。

　　場內(nèi)交易助防暗箱操作

　　2015年1月15日上午，北京市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所昌平辦事處的交易大廳聚集著昌平區(qū)城南街道南郝莊村的20多位村民，他們認(rèn)真關(guān)注著電子屏幕上跳動的數(shù)字，因為這將決定村南一隊一處集體所有房屋的十年租賃的最終價格。參加競價的三方代表進(jìn)入隨機(jī)抽取的獨(dú)立房間內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)競價，在69次報價后，競拍以156%的溢價率最終成交。

　　在交易所通過公開競價轉(zhuǎn)讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，日漸成為一種趨勢。

　　周韋華介紹說：“從交易形式上來看目前我們受理的土地產(chǎn)權(quán)交易，既有協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，也有通過招投標(biāo)進(jìn)行的。前期的資格審核首先由村委會，區(qū)、鎮(zhèn)一級的農(nóng)經(jīng)管理站進(jìn)行，資料交到我們部門之后再根據(jù)規(guī)定審查，合格之后進(jìn)行掛牌，并收集篩選受讓方的資料。然后進(jìn)行公開競拍，現(xiàn)在也使用了電子競拍系統(tǒng)，可以避免惡意圍標(biāo)、哄抬價格的現(xiàn)象。”

　　據(jù)周韋華介紹，在拍賣開始前，所有的投標(biāo)者需要交納一定的競價保證金。如果競標(biāo)成功，這一部分保證金就直接轉(zhuǎn)為土地承包款。對于未成功的款項全部退回。

　　公開數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場比較發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)的流轉(zhuǎn)比例就相對較低。2013年，上海市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重達(dá)65.81%，江蘇也達(dá)到56.96%。

　　“近年來我國土地流轉(zhuǎn)交易市場確實有了明顯的發(fā)展。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田告訴記者，“十年前，東部地區(qū)的比例也就在20%左右，西部更是在10%以下。”

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副研究員伍振軍介紹，截至2014年，我國承包耕地的流轉(zhuǎn)面積是3.8億畝，其中大部分的流轉(zhuǎn)交易是自發(fā)進(jìn)行的，只有少部分是在場內(nèi)(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所)進(jìn)行的，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的甚至連流轉(zhuǎn)合同都沒有。

　　鄭風(fēng)田認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)在交易所內(nèi)進(jìn)行雖然在一定程度上提高了交易成本，但同時也促進(jìn)了交易的透明、監(jiān)管和規(guī)范性。

　　“以前農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)交易經(jīng)常是基層政府和用地單位直接簽訂合同，農(nóng)民甚至都不知道，而用地單位可以根據(jù)合同法保護(hù)其權(quán)益，農(nóng)民也沒有辦法。而在交易所進(jìn)行公開交易后，這種情況就可以得到很大的改善。”鄭風(fēng)田說。

　　“在現(xiàn)有的綜合性產(chǎn)權(quán)交易所，這種招標(biāo)競拍的方式是比較多的，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場交易要素增多所影響的，也是之前單純的土地流轉(zhuǎn)交易中心所沒有的形式。也有部分地區(qū)規(guī)定了達(dá)到一定標(biāo)的額的交易必須要在交易所內(nèi)招標(biāo)進(jìn)行。”伍振軍說到。

　　此次《意見》中也將這一點(diǎn)作為全國性的指導(dǎo)要求提出：一定標(biāo)的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)入市場公開交易，防止暗箱操作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場要依法對各類市場主體的資格進(jìn)行審查核實、登記備案。

　　有交易所3年只有5筆交易

　　盡管在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易的優(yōu)勢是顯而易見的，但目前全國不少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的生存狀況并不樂觀。

　　據(jù)周韋華介紹，天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自2009年開始籌備，是由天津市農(nóng)委、寶坻區(qū)人民政府、天津產(chǎn)權(quán)交易中心共同出資組建的國有全資股份制企業(yè)，注冊資金為2000萬元，并于2011年5月正式成立。

　　“成立至今，我們一共完成了27筆農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，其中22筆都是在今年1月進(jìn)行的，如此大的轉(zhuǎn)變也與2014年5月起政府加強(qiáng)推廣力度與進(jìn)行政策上的支持是分不開的。”周韋華說到，寶坻區(qū)政府明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍以及具體的程序，并由其鼓勵農(nóng)村重大建設(shè)事項招投標(biāo)項目，非集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)所持有的股權(quán)、資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)的交易通過交易所進(jìn)行。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的市場占有量確實很小，場內(nèi)交易需要的流程相對復(fù)雜，需要時間成本和經(jīng)濟(jì)成本。農(nóng)戶進(jìn)行小額標(biāo)的的交易沒有必要跑到交易所去。一般是交易土地面積比較大的企業(yè)或者對當(dāng)?shù)厍闆r并不熟悉、缺乏信息源的交易會選擇在交易所內(nèi)交易。”伍振軍說。

　　此外，農(nóng)村土地的確權(quán)工作沒有完成對交易所的業(yè)務(wù)量也有一定的影響，伍振軍補(bǔ)充說，“尤其是產(chǎn)權(quán)不明晰的品種不能進(jìn)入交易所交易，而產(chǎn)權(quán)不完整的品種現(xiàn)在交易了，農(nóng)民利益會受損失，產(chǎn)權(quán)一旦完整再進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易市場，價值肯定有很大的提升”。

　　“在成立初期，我們提供的服務(wù)是收取一定費(fèi)用的，上級主管單位天津市產(chǎn)權(quán)中心最初制定的標(biāo)準(zhǔn)是1%，但考慮到實際情況以及為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，我們一直是按照千分之二的比例收取服務(wù)費(fèi)的，這個比例已經(jīng)很低了。而從今年開始我們就轉(zhuǎn)為免費(fèi)服務(wù)了。”周韋華說道。

　　《意見》中對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)也提出了“堅持公益性為主”的基本原則，要求必須堅持為農(nóng)服務(wù)宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，引導(dǎo)、規(guī)范和扶持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展，充分發(fā)揮其服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重要作用。

　　伍振軍向記者介紹，為了《意見》的出臺，各涉農(nóng)部門、政策研究機(jī)構(gòu)對我國目前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行了調(diào)研，并各自出具了調(diào)研報告作為《意見》制定的參考。

　　“調(diào)研的時候我們也發(fā)現(xiàn)有一部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是依靠政府的資金維持，交易所在交易中即使收取費(fèi)用其比例也是很低的，少數(shù)運(yùn)營比較好的可以自己維持運(yùn)轉(zhuǎn)。”伍振軍說道，“瑞安市首家民營的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所運(yùn)營兩年多就倒閉了，就是業(yè)務(wù)量太少，收入抵不過開銷，難以維持下去。”

　　據(jù)此前媒體公開報道，2011年5月，由陳慶福創(chuàng)立的瑞安市中禾土地流轉(zhuǎn)信息咨詢有限公司在工商局正式核準(zhǔn)登記，然而由于一年內(nèi)沒有任何交易活動，工商局將其列入了黑名單。直到公司倒閉，陳慶福也只進(jìn)行了兩筆交易，但他依然表示農(nóng)地土地中介有其存在的必要性。

　　上海市農(nóng)業(yè)要素交易所指導(dǎo)員王正乙對法治周末記者表示：“國家政策在頂層設(shè)計上確立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公益性的，那就肯定是不會以盈利為目的的。我們是承諾對農(nóng)民、對合作社永久性免費(fèi)，我們是沒有收入的。”

　　政府應(yīng)如何扶持

　　在接受法治周末記者采訪時，不少受訪者都提到了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在堅持公益性的同時如何生存的問題，而如何解決這個問題，有專家認(rèn)為政府的扶持非常重要。

　　資料顯示，目前我國綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的法人性質(zhì)多種多樣，有事業(yè)單位、政府出資的企業(yè)、國有獨(dú)資企業(yè)、國有全資股份制企業(yè)、有限責(zé)任公司以及股份有限公司等。但大多數(shù)的共性是都有政府力量的支撐。

　　伍振軍認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展可以分為三個階段：發(fā)育初期，是看不到盈利的時期，市場失靈，需要政府進(jìn)入，幫助建立制度。“具體劃歸在哪個部門之下，設(shè)立什么性質(zhì)的法人企業(yè)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史和實際情況考慮。”

　　在伍振軍看來，第二階段是成長階段，政府在一些領(lǐng)域中逐漸退出，對一些尚不能盈利的交易所繼續(xù)扶持。

　　“到了成熟階段就是政府完全放開，交給市場去選擇。政府則主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，出臺能夠促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)、規(guī)章制度。市場、中介和政府的行為邊界一定要厘清。”伍振軍說道。

　　伍振軍提出，我國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場正處于初期起步階段，一方面需要政府在資金上的支持，將市場做大；另一方面需要在法律上的完善，使得市場得以規(guī)范化發(fā)展，明確政府何時應(yīng)當(dāng)退出市場，何時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政干預(yù)。

　　但關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是否應(yīng)當(dāng)獲得政府支持，學(xué)界也存在不同意見。

　　“土地流轉(zhuǎn)交易并非一定要在場內(nèi)進(jìn)行，只要有合同存在就是合法的，所以對于在交易所的交易應(yīng)完全采取自愿原則。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授薛克鵬說道，“交易平臺的建設(shè)與發(fā)展情況都應(yīng)當(dāng)由市場決定，在市場需要的時候自發(fā)的去形成，交易平臺主要就是提供價格發(fā)現(xiàn)等服務(wù)性功能。”

　　農(nóng)村研究中心副主任、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所所長車裕斌也認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心應(yīng)當(dāng)屬于市場化的組織，由政府來組織可能會存在干預(yù)市場的嫌疑。“比如，交易中心作為政府機(jī)構(gòu)自然會有政績的要求，那么就會存在交易量等指標(biāo)，政府就可能通過各種方式的引導(dǎo)來完成工作指標(biāo)。”

　　薛克鵬也指出，政府自己設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心再自己監(jiān)管本身就會存在問題。

　　據(jù)伍振軍介紹，目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的監(jiān)管主要由政府進(jìn)行，“各地都不統(tǒng)一，并沒有完善的專門監(jiān)管機(jī)制”。

　　據(jù)了解，重慶農(nóng)村土地交易所同時接受市國土房管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、金融等部門對相關(guān)交易業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管，接受審計、監(jiān)察等部門的綜合監(jiān)管。

　　此外，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部調(diào)研結(jié)果顯示，很多農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自成立以來，集體資產(chǎn)股權(quán)、集體實物資產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)等交易很少，有些只起到登記備案的作用，對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心并無多大的補(bǔ)充或替代作用。

　　“調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的場所確實就是臨時的，工作多的時候可能還會從其他部門借調(diào)人手，設(shè)備也都是對原有設(shè)備的重新利用。”伍振軍介紹說，“我們的政策是鼓勵場內(nèi)交易的，但考慮到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)模仍然有限，地方政府要從實際出發(fā)，切忌追風(fēng)、趕時髦。”

　　“是否設(shè)立市場、設(shè)立什么樣的市場、覆蓋多大范圍等，都要從各地實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。”《意見》提出。?