銅陵老農(nóng)身后的樹林里蓋著自建的小別墅。

　　記者近日在安徽多地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，關(guān)注安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況。目前安徽全省絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主(見證券時(shí)報(bào)12月4日A5版刊發(fā)的《安徽銅陵、定遠(yuǎn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查》)，但部分試點(diǎn)地區(qū)已開始探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，尤其是宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。

　　安徽省寧國(guó)、銅陵、蕪湖等地此前已相繼推出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革等方案，涉及農(nóng)村土地確權(quán)、房屋發(fā)證、宅基地退出補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。但從個(gè)別地方來看，農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地的意愿較低，進(jìn)展不快。

　　而在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上，依然著墨不多，多位安徽地方政府相關(guān)人士向記者表示，政策敏感，無權(quán)解讀，靜待省里、中央進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)細(xì)節(jié)。

　　多地“試水” 宅基地有償退出

　　宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制是土地改革中較為重要也較為棘手的一環(huán)。

　　寧國(guó)市的辦法是，明確自愿退出宅基地的農(nóng)民，在法定范圍內(nèi)可獲得政府4~6萬元/畝的補(bǔ)助，超過法定范圍最高標(biāo)準(zhǔn)的部分為2~3萬元/畝。據(jù)該市政府內(nèi)部人士透露，退出后的宅基地將按照“宜耕則耕，宜林則林”的原則進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾后的土地由原退出人優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)。但目前退出后的宅基地尚未入市流通。

　　事實(shí)上，寧國(guó)市早在2011年就被選為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點(diǎn)。拿當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T的話說：“我們做了三年的土地流轉(zhuǎn)工作，取得了一點(diǎn)成績(jī)，但也才開了個(gè)頭”。

　　銅陵市鳳凰山村則嘗試了另一種方式。村委會(huì)擬以3萬元/畝的價(jià)格征地50~60畝，用于建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村小區(qū)，村中2167戶村民均有資格申請(qǐng)按標(biāo)準(zhǔn)自建或購(gòu)買小區(qū)內(nèi)新建住宅。

　　鳳凰山村村委會(huì)副主任張斌介紹，目前村民戶均宅基地面積都在1畝以上，新農(nóng)村小區(qū)內(nèi)宅基地使用面積為每戶160㎡；農(nóng)戶移居后如自愿退出宅基地，也可獲得約3萬/畝的補(bǔ)償。

　　 “但目前主動(dòng)退出宅基地的村民較少。”張斌稱。

　　銅陵市政策規(guī)定，土地整治取得的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)首先滿足農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足用地，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)所得純收益應(yīng)全額返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

　　也就是說，如果100戶鳳凰山村村民實(shí)現(xiàn)移居新小區(qū)、退出原有宅基地，以每戶節(jié)約500㎡計(jì)算，鳳凰山全村可以節(jié)余出至少5萬㎡的建設(shè)用地指標(biāo)可供流轉(zhuǎn)，而村民也可以享受更好的生活環(huán)境。

　　值得注意的是，銅陵市政策明確規(guī)定，集體土地不允許用來做商品房開發(fā)，宅基地不可買賣。

　　張斌告訴記者，鳳凰山新農(nóng)村小區(qū)申購(gòu)和交易者目前僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，待未來更多實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)后，村集體希望可以引進(jìn)配套的旅游 、工業(yè)、商業(yè)等。

　　集體土地流轉(zhuǎn)的前提是確權(quán)。據(jù)銅陵市城鄉(xiāng)一體化辦公室副主任鐘和平介紹，從2012年起，銅陵開始進(jìn)行農(nóng)村集體土地房屋測(cè)繪、發(fā)《房地產(chǎn)權(quán)證》等工作，集體土地房屋“確定身份”后，農(nóng)民可用于自由租賃、抵押貸款等。

　　據(jù)了解，安徽省政府曾經(jīng)研究過《安徽省農(nóng)村宅基地管理辦法》草案，后因考慮國(guó)家將有大的政策調(diào)整，暫停了下來。安徽國(guó)土資源廳人士建議，現(xiàn)在政策即將明朗，安徽省將適時(shí)啟動(dòng)這個(gè)辦法的立法進(jìn)程，為建立農(nóng)民宅基地退出機(jī)制提供支撐。

　　慎探索農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

　　安徽省財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，2011年安徽全省村莊建設(shè)用地面積1.14萬平方公里，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的72%。如能實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，這將是個(gè)巨大的市場(chǎng)。

　　記者從寧國(guó)市政府相關(guān)人士處獲悉，寧國(guó)現(xiàn)已搭建了一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地可在同一平臺(tái)上進(jìn)場(chǎng)交易、采取相同的規(guī)則，但目前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)仍然局限于農(nóng)業(yè)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并未破冰。

　　上述寧國(guó)市政府相關(guān)人士表示，集體建設(shè)用地未較大規(guī)模流轉(zhuǎn)的一個(gè)原因是，受現(xiàn)有的《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法規(guī)制約，集體建設(shè)用地不能用于抵押融資，因此使得有意向進(jìn)駐的工商業(yè)企業(yè)因無法拿該類地塊去融資，最后導(dǎo)致交易成本過高迫使企業(yè)放棄進(jìn)駐。

　　一位不愿具名的銅陵市政府相關(guān)人士也指出，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)如能進(jìn)一步發(fā)展，需要更多法律和政策上的調(diào)整。 “集體建設(shè)用地和國(guó)有土地的差別到底在哪，如何明確集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的主體、范圍和條件。”他稱。

　　不過，在探索如何流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地上，銅陵市已“先行一步”，試水相關(guān)具體細(xì)則。去年8月，銅陵市出臺(tái)了《集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方和收益分配作出了一些規(guī)定：對(duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目用地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓的方式提供土地使用權(quán)；土地使用者按照合同的約定，向所有者支付土地有償使用費(fèi)，包括土地出讓金、租金等。

　　在收益分配上，銅陵市政府規(guī)定，使用者應(yīng)當(dāng)按照集體建設(shè)用地有償使用費(fèi)10%向市、縣人民政府繳納土地增值收益，剩余的90%歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入其集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。

　　除了上述農(nóng)村建設(shè)用地通過招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓的方式直接入市外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤也是實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的方式之一。

　　多位接近政府的人士在調(diào)研中向記者表示，整治后經(jīng)依法確認(rèn)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)，可以按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用。如果采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的方式，市縣級(jí)土地行政管理部門可以在符合規(guī)劃的前提下，通過整治農(nóng)村土地節(jié)約出的指標(biāo)，申請(qǐng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將置換騰挪出的土地用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地問題。

　　但無論是集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，還是將節(jié)約的指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)供城鎮(zhèn)建設(shè)使用，上述農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)均以“依法”和“符合規(guī)劃”為前提，需向安徽省土地管理行政部門提出申請(qǐng)。而目前頂層設(shè)計(jì)上的制約，成為掣肘試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)的重要原因。

　　一位不愿具名的當(dāng)?shù)卣耸勘硎?，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制探索已進(jìn)入深水區(qū)，現(xiàn)行的很多試水政策僅允許在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)小范圍內(nèi)操作。

　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)靜待細(xì)則

? ? ?11月12日，安徽省政府出臺(tái)《深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，表示將“允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)”。據(jù)《意見》出臺(tái)已逾半月，政府仍未發(fā)布相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

　　從眼下看，縱觀目前安徽省內(nèi)多地的土地流轉(zhuǎn)改革，主要集中在土地確權(quán)和宅基地有償退出這一塊，與市場(chǎng)“農(nóng)村土地直接入市”的期待有相當(dāng)大的差距。對(duì)此，記者多次致電安徽國(guó)土資源部門人士，均被告知無權(quán)解讀相關(guān)政策，“目前正等待下一步細(xì)則出臺(tái)”。

　　不過，據(jù)接近安徽省國(guó)土資源廳人士透露，從部分試點(diǎn)地區(qū)情況來看，安徽省土地流轉(zhuǎn)正結(jié)合土地整治、鄉(xiāng)村整治等工作穩(wěn)步前進(jìn)，未來將通過“農(nóng)民向社區(qū)集中，土地向規(guī)模集中”，在不減少耕地的情況下增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給；將逐步完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在確權(quán)發(fā)證基礎(chǔ)上進(jìn)行租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種方式流轉(zhuǎn)，盤活土地資產(chǎn)；建立宅基地有償退出機(jī)制，農(nóng)房、小產(chǎn)權(quán)房近期無“扶正”可能。

　　另?yè)?jù)記者了解，安徽省內(nèi)20個(gè)試點(diǎn)城市將在2015年底前完成農(nóng)村集體土地確權(quán)全覆蓋，2017年底前完成全省集體土地確權(quán)工作。但在土地規(guī)劃如何改變，農(nóng)村土地如何流轉(zhuǎn)用于城市建設(shè)方面，和政府土地收儲(chǔ)的收益分配方式上都不甚明確。未來如何實(shí)現(xiàn)《決定》精神“與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”，并“合理提高個(gè)人收益”，值得繼續(xù)觀察。

　　一些小的細(xì)節(jié)或許能暗示出未來的改革方向。日前，安徽省委書記張寶順公開贊揚(yáng)了安徽的農(nóng)村土地綜合整治工作，“有效推進(jìn)”空心村“治理，騰出大量的建設(shè)用地，又能為美好鄉(xiāng)村建設(shè)注入大量的資金，是一件一舉多得的好事”。

　　而在安徽省國(guó)土廳內(nèi)部召開的深化土地制度改革討論會(huì)上，土地儲(chǔ)備中心副主任汪建中表示：“要在總結(jié)寧國(guó)市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的土地交易市場(chǎng)，要嚴(yán)格執(zhí)行土地總體規(guī)劃和用途管制制度，在管住管好增量和存量的同時(shí)，重點(diǎn)把流量管起來。”